I. Zum „Ob“ und „Wie“ der Forderung nach mehr Bürgerbeteiligung

Als für den westlichen deutschen Teilstaat in den Jahren 1948 und 1949 eine Verfassung für die neu zu gründende Bundesrepublik Deutschland ausgearbeitet wurde, hatten die Verfassungsväter und -mütter noch schwer mit „Weimars langen Schatten“ (Gusy 2003) und den zwölf Jahren nationalsozialistischer Herrschaft zu kämpfen. Die Mitglieder im Parlamentarischen Rat waren sich in ihrer Mehrheit sicher, dass das zarte Pflänzlein Demokratie in Deutschland erst langsam wieder wachsen musste. Man verständigte sich auf ein Grundgesetz, das im Artikel 20 Absatz 2 den repräsentativen Charakter für das politische System der Bundesrepublik bis heute festschreibt: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“. Das noch aus der Weimarer Republik bekannte Instrument des „Volksentscheides“ fand keinen Eingang mehr in das Grundgesetz. Der spätere Bundespräsident Theodor Heuss warnte im September 1948 noch eindringlich vor dieser „unmittelbaren Volksgesetzgebung“: „Sie […] ist in dieser Zeit der Vermassung und Entwurzelung, in der großräumigen Demokratie die Prämie für jeden Demagogen […] und die dauernde Erschütterung des mühsamen Ansehens, worum sich die Gesetzgebungskörper, die vom Volk gewählt sind, noch werden bemühen müssen, um es zu gewinnen“ (Heuss 1948/49: 43)[1].

Über 60 Jahre später gehört die Bundesrepublik Deutschland zum anerkannten Kreis der westlichen Demokratien und aus dem zarten Pflänzlein ist längst ein fester Stamm mit vielen Zweigen geworden. Trotzdem erleben wir heute nach der Ansicht vieler Wissenschaftler und Publizisten „eine schwere Krise der Demokratie“ (Dahrendorf 2003: 7). Nachdem der Typus der liberal-repräsentativen Demokratie mit dem Wegfall des „negativen Referenzmodells“ (Kaase 1995: 199) in Osteuropa weithin Verbreitung gefunden hat, kämpfen die demokratischen Staaten im Allgemeinen und die Akteure der politischen Systeme im Speziellen mit den alten und neuen Widrigkeiten von gesellschaftlichen Entwicklungen und vor allem einer veränderten politischen Kultur. Die Einstellungen, die Wertorientierungen und das Verhalten von Bürgern hinsichtlich der Politik unterliegen einem stetigen Wandel, der mit weiteren gesellschaftlichen Entwicklungen in einer Wechselbeziehung steht. Im Zuge sozialwissenschaftlicher Forschung der 1960er und 1970er Jahre konnte festgestellt werden, dass sich die politische Partizipation von Bürgern von konventionellen Mitteln (wie der Beteiligung an Wahlen) längst auf unkonventionelle Formen (wie Demonstrationen oder Unterschriftenaktionen) ausgeweitet hat (vgl. Barnes/Kaase 1979). Insbesondere die Zunahme alternativer politischer Beteiligungsformen hat ihren Ausdruck schließlich im Begriff der „Partizipatorischen Revolution“ (Kaase 1982) gefunden. Auf der anderen Seite haben sich die bestehenden politischen Institutionen und Akteure in den westlichen Demokratien schwer getan, diese Beteiligung angemessen einzufangen (vgl. Huntington 1974: 175). Insbesondere die politischen Parteien blieben bei diesem Unterfangen erfolglos und mussten erleben, dass durch alternative Beteiligungsformen wie Bürgerinitiativen neue Konkurrenz entsteht und ihre eigene Rolle geschwächt wird. Insgesamt leiden sie bis heute unter einem stetigen Mitgliederschwund und damit einer „wachsenden Organisationsabstinenz“ (Niedermayer 2008: 31) Die Parteien stehen „einer wachsenden Partizipationsbereitschaft bei gleichzeitig abnehmenden Verpflichtungscharakter“ (Sarcinelli 2005: 178) gegenüber und haben vielerorts zunehmend Schwierigkeiten Kandidaten für kommunale und regionale Wahlämter zu finden. Die alten Beteiligungsstrukturen passen allem Anschein nach nicht mehr zu einer beteiligungswilligen Klientel, die sich nicht mehr langfristig in Partei- und Verbandsstrukturen einfinden will. Auf der einen Seite wird daher gefordert, dass geeignete Zugänge zum parteipolitischen Engagement eröffnet werden, die sich besser an der Lebenssituation politisch interessierter Bürger orientieren (vgl. Bertelsmann-Stiftung 2004: 133). Auf der anderen Seite mehren sich die Stimmen, für die das „partizipatorische Strohfeuer“ einer weitgehenden Apathie gewichen ist und die kein Problem auf der Angebotsseite, sondern vielmehr auf der Nachfrageseite sehen. „Der Bürger verzichtet immer häufiger auf Partizipationsmöglichkeiten, zieht sich ins Private beziehungsweise in die politische Passivität zurück und wird zum fordernden, aber auch vereinsamten und manipulierten Zuschauer der Politik“ (Fondran 2002: 285). Eine Versöhnung beider Betrachtungsweisen erscheint schwierig, da sich einerseits das Angebot und die Nachfrage wie im wirtschaftlichen Bereich oftmals gegenseitig bedingen können und sich andererseits „der“ typische bzw. „die“ typischen Bürger empirisch schlichtweg nicht bestimmen lassen. Wie aktuelle Untersuchungen zeigen, lassen sich vielmehr viele verschiedene Partizipationstypen in der Wahlbevölkerung ausmachen (vgl. Steinbrecher 2009: 179 ff.), so dass die Hoffnungen auf „den“ aktiven Bürger und die Furcht vor „dem“ passiven Bürger gleichermaßen zutreffend wie unzutreffend und gleichzeitig zu undifferenziert sind.

Dennoch sind die Hoffnungen auf eine Ausweitung der Nachfrage durch eine Ausweitung von Beteiligungsmöglichkeiten unübersehbar. Teile der politischen Elite und viele Wissenschaftler wollen den Bürgern neue Beteiligungschancen eröffnen, um die bestehenden Institutionen zu beleben. Es wird die Hoffnung formuliert, dass sich neue und bestehende Beteiligungsformen gegenseitig unterstützen könnten. „Wir müssen uns ernsthaft fragen, ob nicht eine Ausweitung der Elemente direkter Demokratie dazu beitragen könnte, dass die Parteien wieder vitaler werden und sich wieder näher zum Bürger hinwenden“ (Falter/von Alemann 2008: 78).

Eine Bereitschaft zu einer Veränderung der politischen Strukturen auf Bundesebene ließ sich bereits während der Verfassungsdiskussion im Zuge der Deutschen Einheit auf vielen politischen Seiten erkennen, doch das Vorhaben scheiterte schließlich an den Befürchtungen auf der konservativen Seite (vgl. Deutscher Bundestag 1993: 83, Fischer 1995: 66 ff., Raufer 2005: 62 ff.). Die damaligen Vorschläge liefen auf die Wiedereinführung von Plebisziten nach dem Weimarer Vorbild hinaus und sollten die Entwicklungen auf Länderebene nachvollziehen, wo man diese direkten Abstimmungen in den meisten Landesverfassungen bereits festgeschrieben hatte. Die Verankerung der „unmittelbaren Volksgesetzgebung“ in eine bundesdeutsche Verfassung – vor der Theodor Heuss 1948 im Parlamentarischen Rat so eindringlich gewarnt hatte – ist bis heute eine offene und zu diskutierende Möglichkeit. Abgesehen von der Plebiszit-Diskussion gibt es jedoch längst viele weitere Vorschläge, wie Bürger an der Politik beteiligt werden sollten. Denn Formen von Bürgerbeteiligung und direkter Demokratie lassen sich in vielfältiger Weise organisieren und beschränken sich nicht auf die Volksgesetzgebung nach dem Weimarer Vorbild. Unter dem Stichwort „participatory engineering“ (Zittel/Fuchs 2007: 1) widmet sich auch die Forschung dieser Frage und versucht herauszufinden, welche Effekte bestimmte demokratische Beteiligungsmöglichkeiten mit sich bringen und wie sie gestärkt werden können. Dabei müssen darauf hinwirkende politische Strukturreformen nicht unbedingt im Widerspruch zum repräsentativen Charakter von politischen Systemen stehen, sondern können durchaus als Ergänzung verstanden werden. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn es um die Entwicklung bzw. die Vorbereitung politischer Entscheidungen durch interessierte Bürger geht und die letztendliche Entscheidung im parlamentarischen Verfahren verbleibt. Ginge es allerdings in dieser Arbeit allein um die Frage nach der Erprobung eines neuen Verfahrens zur intensiveren Einbindung in die politische Entscheidungsfindung, so wäre der Innovationswert dieser Studie nur sehr gering, da dieses Unterfangen bereits zahlreich unternommen worden ist. Der Mehrwert im Vergleich zu den wertvollen Vorarbeiten aus anderen Studien soll darin liegen, die Effekte von verschiedenen Verfahren experimentell – also damit vergleichend – und zudem in einem komplexen Politikfeld zu untersuchen. Es handelt sich daher um eine Machbarkeitsstudie, in der verschiedene Beteiligungsformen auf ihre Wirksamkeit im Feld der bundesdeutschen Gesundheitspolitik untersucht werden.

Die Arbeit ist in insgesamt sechs Abschnitte – diese Einleitung mit einbezogen – gegliedert. Der folgende Abschnitt II dieser Arbeit befasst sich mit den theoretischen Hintergründen für ein Idealmodell der politischen Entscheidungsfindung. Im Modellvorschlag der Politikfeldbeteiligung (policy participation) sollen die wichtigsten Elemente aus der liberalen, partizipativen und deliberativen Demokratietheorie im Hinblick auf den politischen Entscheidungsprozess miteinander vereint werden. Aus dem Modell wird als die wesentliche demokratische Schlüsselkompetenz das Konstrukt Deliberationsfähigkeit abgeleitet, mit dem im Experiment die unterschiedlichen Effekte nachvollziehbar gemessen werden sollen.

Zur Aufarbeitung des Forschungsstandes im Bereich der Partizipationsforschung dient der Abschnitt III. Hier geht es zunächst darum, den Beteiligungsbegriff näher einzugrenzen und das spezifische Verständnis von politischer Partizipation in dieser Arbeit herauszuarbeiten. Im Gegensatz zur klassischen politischen Beteiligungsforschung ist der Beteiligungsbegriff im Feld der „Bürgerbeteiligung als fallbezogene Begleitungsforschung“ (Kapitel 8) nicht nur weiter gefasst, sondern es werden auch eine Vielzahl eigener Verfahren und Methoden zum Einsatz gebracht.

Zusammen mit zuvor aus dem Forschungsstand zur politischen Beteiligung gewonnen Erkenntnissen, wird in einer Defizitanalyse die Perspektive auf zwei weitere Problemfelder ausgeweitet, die wesentlich zur Auswahl des inhaltlichen Gegenstandes (Reformen im sozialpolitischen Bereich) und der in den Vergleich einzubeziehenden Beteiligungsverfahren (politische Bildung im Akademiekontext) beigetragen haben.

Der Abschnitt III endet mit der Darstellung der Hypothesen, die als Grundlage für die empirische Untersuchung dienen.

Im Abschnitt IV werden zunächst das Instrument (komparative Untersuchungsanlage), die zu untersuchenden politischen Beteiligungsverfahren und der inhaltliche Gegenstand (Gesundheitspolitik) dargestellt. Im selben Abschnitt wird außerdem das empirische Vorgehen mit den einzelnen Vergleichsgruppen vorgestellt.

Der Abschnitt V fasst die empirischen Ergebnisse der Studie zusammen und orientiert sich dabei vor allem an den im Kapitel 10 aufgeworfenen Hypothesen. Zusätzlich werden die Ergebnisse im Hinblick auf die Unterschiede zwischen Frauen und Männern sowie Ost- und Westdeutschen differenziert.

Am Ende der Arbeit werden die allerwichtigsten Ergebnisse im Abschnitt VI noch einmal zusammengefasst und drei verschiedene Strategieüberlegungen für die Nutzung des Modells der Politikfeldbeteiligung vorgeschlagen.

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